法律授权解决了“两权”抵押“于法有据”的问题,但其抵押融资权能否有效实现还取决于与一些农业、农村改革制度的配套。其中确权登记颁证、抵押物价值评估、流转交易平台建设、抵押物处置、风险补偿及缓释机制尤为重要。此外,还应做好与新农合、新农保、农业转移人口市民化等社会保障制度的衔接,确保农民有保障兜底措施。
2015年底,全国人大审议通过了法律授权决定,全国农村承包土地的经营权抵押贷款共232个试点县,其中湖南省汉寿、岳阳、新田、桃江、洞口、沅陵、慈利和双峰8个县被纳入试点。全国农民住房财产权抵押贷款共59个试点县,其中湖南省浏阳、耒阳和麻阳3个县被纳入试点。日前,人民银行同相关部门联合印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》,从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面,对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。如何有效推进“两权”抵押贷款试点,深化农村金融改革创新,有力支持农业现代化加快发展,人民银行长沙中心支行认真贯彻落实人民银行试点工作部署和要求,在近年来积极稳妥推进“两权”抵押贷款业务创新的基础上,对推动试点作了一些思考与探索。
推进“两权”抵押贷款业务的探索
把握好试点工作的原则。“两权”抵押贷款试点是一项系统工程,涉及农业、国土和金融等多个部门,牵涉农民的根本利益,关系农村土地制度改革等关键环节。试点要严格按照党中央、国务院确定的政策原则来开展,即“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”。“依法有序”是要坚持于法有据,遵循土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求。“自主自愿”是要切实尊重农民意愿,确保农民群众成为真正的知情者、参与者与受益者。“稳妥推进”是要确保试点有计划、有步骤,稳妥、有序开展。“风险可控”是要防范、控制和化解试点过程中可能出现的各种风险。
加强与农村基础性制度的协调配合。“两权”抵押贷款制度实际上是一种附着性制度,附着在农村和土地相关政策之上,“两权”抵押贷款试点要在法律法规的边界内进行,以农村的基本经济制度和土地制度为基础。
坚决守住试点工作的三条底线。即坚守土地公有制性质不改变,用作贷款抵押物的是农村承包土地的经营权和农民住房财产权;坚守耕地红线不突破,在抵押物的处置和流转中不能改变农地农用的基本性质;坚守农民利益不受损,由农户等农业经营主体自愿申请贷款,试点中不能出现侵犯农民权益的问题。
充分发挥好地方政府和金融机构的主体责任。试点县政府对当地试点负主体责任,人民银行作为牵头单位,主要是在地方政府的领导下,鼓励和引导金融机构积极参与试点,确保试点平稳推进。
需处理好的几个关系
处理好增量和存量的关系。“两权”抵押贷款不是一项新业务。2008年以来,人民银行总行在全国推动农村金融产品和服务方式创新,“两权”抵押贷款是其中的重要内容。按照人总行要求,湖南也作了一些探索。截至2015年末,湖南全省共21个县发放了农村承包土地的经营权抵押贷款,余额2.4亿元。其中,列入全国试点的8个县贷款余额占全省的比重超过六成。共30个县发放了农民住房财产权抵押贷款,余额47.3亿元。其中,列入全国试点的3个县贷款余额占全省的36.7%。把握好增量和存量的关系,是试点需要考虑的重要问题之一。第一,“两权”试点是对以往农村金融产品和服务方式创新的深化。《物权法》、《担保法》明确提出耕地、宅基地的土地使用权不得抵押,限制了农村承包土地经营权、农民住房财产权的抵押融资权能。以往实践虽是农村金融创新对农村经济社会发展的一种自然呼应,但存在一定法律风险,银行是带着“脚镣”在跳舞。此次试点经过全国人大授权,试点县在2017年12月31日前暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的耕地、宅基地使用权不得抵押的有关规定,为农村金融创新提供了法律依据。第二,未取得法律授权的县也可以比照试点要求,稳妥推进“两权”抵押贷款业务。试点县和非试点县的主要差别在于法律是否支持,出现风险后是否受法律保护。如果通过近些年的实践和探索,非试点县对“两权”抵押贷款有很好的风险缓释和补偿机制,也可继续开展业务,但要比照国发45号文等试点要求,对“两权”抵押贷款本身以及一些基础性的配套政策进行规范、改进和完善。
处理好人民银行、试点县政府和银行机构的关系。一是做好向地方政府的工作汇报。省级层面、试点县要向当地政府汇报,结合当地实际,成立试点工作小组,小组办公室职责由人民银行承担,理顺工作机制。二是切实发挥好人民银行的牵头带动和业务引导作用。省内各级人民银行要在当地政府的领导下,加强与政府有关部门的协调配合,推动银行积极参与试点。三是充分调动银行机构的主观能动性。推动完善配套政策和基础条件,建立健全试点激励约束机制,激发银行机构参与试点的内在动力、创新业务的内在活力。
处理好改革创新与风险防范的关系。各银行机构在试点中承担着主体责任,要练好内功,坚持业务创新与风险防范两手抓、两手硬,落实试点要求,实现贷款业务的可持续。一是制定信贷管理制度和实施细则。法人金融机构要按照人民银行政策要求,制定贷款管理办法、操作规程等实施细则。全国性银行要按照人民银行的统一要求,结合各自总行的工作部署,开展“两权”抵押贷款业务。二是专门部署“两权”试点工作。各银行机构在年度工作会议上要专门部署试点工作,涉农业务占比较大的银行要召开专题会议部署该项工作。三是在绩效评价、资源配置、信贷授权等多个方面,对试点县分支机构参与试点做好配套制度安排。四是创新“两权”抵押贷款相关信贷产品。借全国试点的东风,以“两权”抵押为核心,完善贷款额度、期限、利率等要素,改进贷款流程、风险控制等重点环节,创新多种信贷产品和服务,盘活农村集体土地产权。
处理好“两权”抵押贷款制度与相关配套政策的关系。法律授权解决了“两权”抵押“于法有据”的问题,但其抵押融资权能否有效实现还取决于与一些农业、农村改革制度的配套。一是确权登记颁证。确权登记颁证是基础,是依法开展“两权”抵押贷款业务的前提。国发45号文要求试点县要满足“农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权颁证率高”的基础条件。截至2015年末,湖南全省承包耕地的确权登记颁证比率不到20%,2017年要全部完成。试点县确权登记颁证进度应快于全省。二是抵押物价值评估。重点要把握“谁来评估”和“怎么评估”的问题。评估主体可以是银行自身,可以是第三方评估机构,也可以由借贷双方自行协商。试点县应结合辖区实际积极探索评估方法。三是流转交易平台建设。湖南大约有40多个县市区建立了农村产权流转交易市场,8个农地试点县中有3个没有建立流转交易平台。试点县应加快流转交易平台建设,研究制定农村产权流转交易的具体操作办法,为“两权”试点提供有力支撑。四是抵押物处置。借款人违约时,允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利的前提下,依法采取多种方式处置抵押物。处置农地时,可依托多级联网的流转交易平台进行挂牌处置和市场化再流转。没有交易平台的县,可探索建立抵押物托管或收储机构,对无法流转或流转不成功的抵押物统一托管和处置。处置农房时,要确保农户的基本居住权,并限定在集体经济组织内部成员间流转。在抵押物处置过程中,一定要妥善处理好农民、农村集体经济组织和金融机构之间的关系。五是风险补偿及缓释机制。既可发展政府支持的担保公司、设立风险补偿基金,也可采取利息补贴、利用农村土地产权交易平台提供担保、扩大农业保险覆盖范围等方式,平衡好农民的合法权益与金融机构的正当利益。此外,还应做好与新农合、新农保、农业转移人口市民化等社会保障制度的衔接,确保农民有保障兜底措施。
处理好工作推动与宣传解释的关系。“两权”试点仍处于摸着石头过河的阶段,很多争议和细节问题还需边试点、边论证、边完善,不可避免会有不同的理解、不同的声音,也可能存在一些潜在的风险。各试点县人民银行在推动试点中,要配合地方政府做好宣传解释工作。一是加强政策解释。对试点的法律授权、政策要求、贷款条件、服务流程等进行公开、公示,拓展政策的宣传面,提高政策的知晓度。二是强化跟踪监测。探索建立试点进展的监测评估和工作简报制度,对试点情况加强监测分析,对试点经验做法编发简报。三是做好风险预案。农业农民的事无小事。各试点县要做好应对可能出现的金融风险、社会风险等各种突发情况的准备。发现风险苗头要加强沟通,妥善处置,及时化解,将问题控制在试点县范围内。
